反思中海油溢油事故

6月中上旬，中国最大海上油气田渤海湾蓬莱19-3油田发生溢油事故。7月1日，油田的所有者中海油集团首次正式回应海上原油渗漏事件，称渗漏点已经得到控制。7月3日，中海油内部人士透露，中海油渤海湾漏油事故已经基本处理完毕，由于泄露范围比较小，只涉及200平米左右，对事故海域及相关环境影响较小。而7月6日国家海洋局对蓬莱19-3油田溢油事故的通报中则显示，溢油污染主要集中在该油田周边海域和西北部海域，其中劣四类海水面积为840平方公里，单日溢油最大分布面积158平方公里。中海油瞒报、缓报事故的行为引起公众的普遍不满。尽管在舆论的压力下本次事故作业方康菲石油中国有限公司（以下简称康菲中国）已经就该事件公开道歉，油田大股东中海油也同意分担经济责任，但这次溢油事故已经给渤海湾带来一系列的无法恢复的环境问题。

　　本次事故影响恶劣、损失严重，我们应该吸取本次事故中的教训，采取科学合理的手段，尽可能避免类似事故的再次发生；而对已经发生的事故，我们也应该根据相关法律对主要责任人进行惩戒，以警后人。

　　本次事件暴露了我国政府在海洋溢油事故预警、响应、监管等方面存在的诸多问题。

　　第一，我国溢油事故预警机制缺少统一的预警指挥和规范的预警程序。首先缺乏统一预警指挥，相关部门的管理职能和利益出发点不同，造成对于溢油事故的判别标准不同。在渤海湾溢油事件中，中海油和海洋局对溢油事件危害程度的判断就相差甚远，对溢油事故预警应急管理缺乏统一指挥，在处理标准和方法上会有出入，影响了预警应急指挥的质量和效力。其次，缺少规范的预警程序。规定的预警程序应该包括事件发生后各个政府部门及企业责任人在特定的时间应该完成的特定的任务。但是由于我国没有相关的标准程序，因而导致了一种尴尬的局面：即虽然公众普遍指责相关方瞒报、缓报，但人们无法依法判断是否的确存在缓报、瞒报的问题。在这样的情况下，也就无从判断缓报事件的责任人是康菲中国、中海洋还是相应的政府主管部门，遑论追究其相关责任了。

　　第二，有关部门对溢油事件的监管机制松散，监管力度小。虽然从国家到各级地方政府部门都制定了相应的溢油预警应急计划，但各个部门、行业、企业在海上预警应急事务上联系松散，作业程序自成体系，各海洋行政部门关系尚未理顺，无法实施有效监管，依赖作业者自我约束倾向严重。在渤海湾溢油事件中，舆论更多的是去指责中海油没有充分担负起上市公司披露重大环境事件的责任，而很少去关注这样的环境事件其实应该处于国家的监管之下，即使中海油的确存在瞒报的问题，有关部门监管不力也是其出现的主要原因之一。

　　第三，我国还存在对重大环境事件处罚过轻及对不同类型环境事件罚款细则缺失的问题。在追究渤海湾漏油事故责任方经济赔偿的时候，人们才发现根据《海洋环境保护法》，罚金只有20万元，既难以起到震慑企业不犯类似错误的作用，也远难抵消给当地渔业、旅游业、海岸景观、生态环境等带来的损失。

　　针对渤海湾溢油事件中存在的问题，笔者建议在以后的工作中应结合国际上的一般做法和我国的具体国情，采取一系列措施，力求把溢油事故的损失降到最小程度。

　　第一，建立突发性溢油事故应急管理机构。我国目前海上溢油应急反应的协调指挥工作基本依靠国家海洋行政管理和海事部门。而该类事故的处理还应该配合运送应急资源的交通运输部门、发放石油及天然气等资源的勘探管理与开发许可的发改委和工信部、对溢油事件做出损失评估的环保部和农业部、溢油事件发生的当地政府、发布溢油信息的相关媒体等方面。而此次在各个部门协调过程中，各自的职责和功能定位关系在应急响应过程中不明确，应急响应速度迟滞且效率低下。因此，应该在全国整体战略层面上常设具有决策功能的应急管理综合协调机构和地方应急中心，代表政府为海洋、陆地溢油污染事故提供必要应急处理设备和服务、协调各政府部门之间的合作、监督各政府部门在溢油应急响应中的行为。

　　第二，加强立法监督、加大执法力度。《海洋环境保护法》中关于海洋石油污染的原则性条款很难运用得当,且处罚力度小，没有考虑海洋环境的生态价值，对规范企业行为的作用有限。依据本国国情，应加快制订和实行海洋石油污染的专项法律，制订《海洋石油污染法》,加大执法力度,在刑法中确立“污染海洋罪”，明确溢油事件的主要责任人，对责任方和作业方应负的法律责任做出明确的规定。进一步制定《海洋污染赔偿法》对不同程度的海洋污染行为做出赔偿相关的详细规定，并在污染赔偿中，突出生态补偿的部分。

　　第三，规范溢油预警程序，建立完善的溢油预警管理体制。规范的预警程序应该包括：应变处理顺序、政府部门间合作、信息搜集与风险评估、敏感性环境风险制图、应变处理计划的评估、设备与供应以及油污回收与岩石处理，训练、演习与计划再评估等部分。

　　第四，加强海上监测站点的现场监测，完善溢油预警机制。设立多个监测点，这些监测站点遵循严格的管理制度，对各自管辖区域实行24小时的全天人工监测和船舶在港作业的现场管理。应组织对工作人员的专业培训，建立经历过溢油应急反应的实践，具备一定的现场指挥、协调、溢油动态分析和评价经验的队伍。同时采用卫星遥感等先进技术，对油污的分布、面积、漂移、扩散方向等进行大范围、连续、同步监测，为溢油应急反应的指挥决策提供科学参考。

　　第五，加强对海洋溢油预警、处置等方面的资金投入，提高溢油预警和应急处置技术，培养大量溢油处理人才。重点就海洋环境特征对各类溢油污染物作用的机理、规律和海洋石油工程设施，如何防止和减少溢油事故污染开展研究，开发引进相关技术，提高我国溢油事件处理的整体技术水平展开研究。经过专业化培训，培养一批对溢油事件流程和处理措施熟悉、有溢油事件影响评价能力的人才，以应对我国溢油监管和应急力量不足的现状。

　　（作者系中国人民大学环境学院博士生）